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政府投资审计监督职能两次“回归”的启示
发布时间: 2020-07-31   访问量:0   保护视力色:

目前,全国各地审计机关投资审计转型已基本到位,即将面临一个新的发展阶段,如何更好的开展工作,我们不妨从历史看向未来。自1983年审计机关成立以来,政府投资审计有过两次监督职能的“回归”,为何会出现这种情况,本文尝试对其进行分析以便对以后的工作有一定借鉴。

一、政府投资审计监督职能的第一次“回归”。

新中国成立以来,中国人民建设银行一直承担集中办理国家基本建设预算拨款和企业自筹资金拨付,监督资金合理使用,办理基本业务结算业务的职责。

1989年,审计署出台了《审计署关于社会审计工作的规定》,明确从事社会审计工作的组织机构为审计事务所,属于事业单位性质。审计事务所接受国家机关、全民所有制企业事业单位、城乡集体经济组织和个人委托,承办“基建工程预、决算的验证”等业务。其后10年,审计事务所与建设银行一直存在业务之争,

1993年10月9日,《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》通知要求,包括审计在内的党政机关与所办经济实体脱钩、审计事务所改制,审计机关要退出“基建工程预、决算的验证”的工作,开启了政府投资审计监督职能的第一次“回归”之路。尽管1993年国家要求改制,但一直持续到1999年前后,脱钩改制工作才基本到位。目前规模较大的造价咨询公司很多都是当时脱钩改制的审计事务所。

二、政府投资审计监督职能的第二次“回归”。

21世纪最初的几年,国内不少审计机关因投资审计工作被起诉过,主要是因为被审计单位要按审计机关的审计结论调减已得到建设、施工双方认可的工程结算数据,而施工单位不认可审计机关结论。但审计机关结论是准确的,报审的决算结论确实存在问题,应该调减,于是产生法律纠纷。而这种官司,施工单位一般会赢,审计机关会输。原因在于,建设、施工双方认可的结算数据属于平等主体之间的民事行为,受合同法的保护,属于民法范畴。审计机关的审计行为和结论依据审计法实施。但审计法的法律效力低于民法,因此,施工单位在这类案件都是获胜者。

因此,各地基层审计机关为了规避相关法律风险,加大审计监督力度,便要求当地政府出台文件,要求把“必须以审计机关审计结果作为结算依据”写进施工合同,这样就避免了审计法与合同法的冲突,也开始了审计与决算业务的“第二次握手”。之后各地基层审计机关,通过结算审核工作为当地政府节约了大量的财政资金,得到社会认可,再一步步的,标底审查、拆迁审查等等管理性事项都交给了责任心强的审计机关,也因此产生了很多新的风险,最关键的是,审计监督这个主职主业没有履职到位。

至2017年6月5日,法工委在给中建协的复函中提出“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正”。其后,审计署出台了一系列的文件要求各地审计机关要回归主业,退出工程结算等管理活动,切实履行监督职能。

三、两次“回归”的启示。

第一次“回归”是适应市场经济的需要,把经济实体推向市场,是一种被动行为,自己不想退,但外部逼着退。

第二次“回归”是为了强化审计监督的需要,是看是被动实则主动的行为,是审计实现高质量发展的明智之举。

但是,我们应当注意两点,一是第一次“回归”之后的产生的审计法律风险,将在第二次“回归”之后再次出现。我们在审计过程中需要更加精准的发现问题和建立稳妥的解决机制。二是通过两次“回归”,可以看到投资审计的发展是螺旋式上升,曲折形前进,是否定之否定的过程,其发展的前进性和曲折性是辩证统一的。因此,我们在看到光明前景的同时,要充分做好应对困难的思想准备。

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